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作者白萬綱：華彩母子公司管控咨詢集團董事
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在1998年之前，公司上市首先需要經(jīng)政府審批。國家對上市發(fā)行股票采取指標(biāo)額度控制，由政府部門和地方政府推薦上市預(yù)選對象，而不是按照業(yè)績挑選企業(yè)上市。而指標(biāo)分配的重點是負債率較高的國有企業(yè)，上市成為解決國有企業(yè)困難的一種手段。
直到1998年《證券法》頒布，公司上市從審批制度改為核準(zhǔn)制。作為由審批制向注冊制過渡的執(zhí)行程序，核準(zhǔn)制雖然有了很大規(guī)范，但在發(fā)行規(guī)模、定價、方式、上市時間還是由政府部門決定，并沒有通過立法將證券發(fā)行責(zé)任和權(quán)利放回市場，行政壟斷的色彩依然濃厚。
處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的國有企業(yè)集團重組上市殘留著舊體制的痕跡，特別是母公司分立重組上市的方式存在不少問題。
◇ 國企改制上市多數(shù)是“形至而實不至”。大多數(shù)的國有企業(yè)集團都是以行政授權(quán)的方式組建的，由于歷史包袱沉重，非生產(chǎn)經(jīng)營系統(tǒng)龐大，創(chuàng)利水平低，不可能直接申請上市。為了取得上市資格，通常企業(yè)會采取包裝重組的辦法，把核心業(yè)務(wù)和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)集中起來，設(shè)立一個新的子公司，由子公司掛牌上市。這樣就將大量的輔助、服務(wù)人員和無效業(yè)務(wù)剝離出來，成為非上市部分。這樣不可避免的造成非上市公司的極大困難，呈現(xiàn)整體虧損的局面，又會迫使母公司從上市公司找補償，從而造成母公司與上市公司的矛盾。
◇  很多上市公司的表現(xiàn)不像一個獨立的經(jīng)濟實體，其運作更像是一個政府部門；從對企業(yè)集團的管理來看，國資委成立前，由于國有企業(yè)出資人職能由多部門行使，政府部門不僅干預(yù)母公司的經(jīng)營，還通過人事安排、行政審批等方式直接干預(yù)母公司控股的上市公司。以人事管理為例，盡管集團在形式上可以按程序依法任免經(jīng)營者，但實質(zhì)上是政府部門確定上市公司的董事長、總經(jīng)理等主要領(lǐng)導(dǎo)人。這種做法剝奪了母公司的股東權(quán)，降低了母公司的控制力，實質(zhì)上架空了母公司，限制了母公司功能的發(fā)揮。
 
（圖：上市公司的監(jiān)管）

◇  上市公司管理層由省級或地方政府任命，這表明他們不是向股東負責(zé)，而是向地方政府負責(zé)；在大多數(shù)國有控股的公司，監(jiān)事會主席、監(jiān)事都由企業(yè)內(nèi)部人員擔(dān)任，他們在黨政職務(wù)上都歸公司董事、經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)，黨委書記基本上都兼任董事長或副董事長。這種下級監(jiān)督上級、內(nèi)部人監(jiān)督內(nèi)部人的體制，決定了監(jiān)事會難以有效地發(fā)揮監(jiān)督作用。
與這種體制完全不同的是稽察特派員制度。稽察特派員由國務(wù)院外派，對國務(wù)院負責(zé)；稽察特派員不曾在被監(jiān)督企業(yè)、行業(yè)工作，與被監(jiān)督企業(yè)無利害關(guān)系，可以有效發(fā)揮監(jiān)督作用。
◇  上市公司沒有能力或不愿意與其控股股東在人員、財務(wù)和資產(chǎn)上分開，這些控股股東多數(shù)是上市公司過去的主管部門；
◇  上市公司與控股股東之間存在利益沖突，從而導(dǎo)致中小股東的利益受損。

《薩班斯—奧克斯利法案》的借鑒意義
美國在安然及數(shù)次財務(wù)舞弊丑聞爆發(fā)后，全國上下掀起了改進會計監(jiān)管體系的討論熱潮，其中以《薩班斯—奧克斯利法案》(又稱SOX法案)為改革的主要措施，該法案對美國《1933年證券法》、《1934年證券交易法》作了不少修訂，在會計職業(yè)監(jiān)管、公司治理、證券市場監(jiān)管等方面作出了許多新的規(guī)定，其中最重要的一項重要內(nèi)容就是關(guān)于增進獨立性的措施。
按照證券市場會計監(jiān)管理論，上市公司董事會中需引入一定數(shù)量的獨立董事，由獨立董事主導(dǎo)管理層，這樣可以建立制衡機制，防止公司管理層舞弊。然而在SOX法案之前，獨立董事的已經(jīng)喪失了自身的獨立性，試想，一位兼具熟人身份獨立董事又如何會冒著失去豐厚津貼的風(fēng)險，向自己的高管朋友提出質(zhì)疑呢？ SOX法案強化了審計委員會的職責(zé)，首先規(guī)定了審計委員會的每一位成員應(yīng)是公司董事會的成員，除其以審計委員會、董事會或董事會的其他專門委員會成員的身份外，不可以接受公司的任何咨詢費、顧問費或其他報酬，也不能是公司或其任何子公司的關(guān)聯(lián)人，以確保委員會的獨立性。 
    作為政府部門，美國證券交易委員會(SEC)與國會一樣，有著受大型事務(wù)所資助、牽制之嫌。SOX法案的另一項重要內(nèi)容就是成立一個獨立于美國注冊會計師協(xié)會的監(jiān)督機構(gòu)——公眾公司會計監(jiān)督委員會(PCAOB)。PCAOB屬于非營利法人組織，但不屬于政府機構(gòu)，其多數(shù)成員將由非注冊會計師擔(dān)任。這個公眾組織的成立使監(jiān)管體制明顯有了政府干預(yù)的性質(zhì)，不少學(xué)者認為，這預(yù)示著美國會計行業(yè)監(jiān)管由行業(yè)自律時代進入政府監(jiān)督時代。 
 
（圖：美國證券市場的管理制度）
一直以來，有一種強勢的論調(diào)是中國政府對企業(yè)的干預(yù)過多，使得行業(yè)自律組織的作用無法發(fā)揮。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深化，政府職能應(yīng)該逐步推出市場，轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，對國有企業(yè)的審計監(jiān)督也應(yīng)該逐漸隱退，將這個職能全部交給獨立審計機構(gòu)開展。然而，SOX法案的出臺可以給我們的借鑒是,完全的行業(yè)管制顯然也同樣存在著弊端，倘若將會計監(jiān)管完全由政府轉(zhuǎn)向自律勢必重蹈美國覆轍。在中國，政府是獨立性最強的機構(gòu)，其監(jiān)管作用的發(fā)揮將比其他組織更徹底，因此，政府對監(jiān)管不能單純地完全退出，而應(yīng)是政府管制與行業(yè)自律相結(jié)合，既有政府的適度干預(yù)，又有注冊會計師協(xié)會的規(guī)范，政府與自律組織分權(quán)管理。