35年前（1984年），張維迎教授在國務院技術(shù)經(jīng)濟研究中心能源組印發(fā)的《專家建議》中，以“以價格體制改革為中心，帶動整個經(jīng)濟體制的改革”為題，提出了后來被稱為“價格改革雙軌制”的價格體制改革思想。我今天要講的是“從‘價格改革雙軌制’看國企混改的理念與邏輯”。在討論受到國人普遍關(guān)注的國企混改的理念和邏輯之前，我想首先談一談我對“價格改革雙軌制”的一些粗淺認識。
如果我們用兩個標簽來概括“價格改革雙軌制”的特點，我愿意用的第一個標簽是“增量改革”，即價格改革雙軌制并沒有由于引入市場軌，而立即拋棄傳統(tǒng)的計劃軌。而第二個標簽是“漸進改革”，即通過雙軌的采用，減少既得利益者對改革的阻力和利益格局改變所帶來的社會沖擊和震蕩，經(jīng)過一個實驗和磨合過程，最終由雙軌變?yōu)閱诬墶Ｇ耙粋�標簽事關(guān)改革內(nèi)容的取舍，而后一個標簽事關(guān)改革速度的選擇。應該說，在這兩個標簽背后都體現(xiàn)的是改革的“務實主義”理念。
通過張維迎教授所倡導的“價格改革雙軌制”，我們在價格體制改革過程中一定程度上避免了兩種 “失敗的可能”。其一是在時機不成熟時，倉促之間進行“休克療法”。東歐一些前社會主義國家的實驗表明這種可能并非完全不存在；其二是“坐以待斃式”地一而再，再而三地延誤改革時機。因此，價格改革雙軌制的核心在于堅持“改”和動態(tài)地“改”，期待從量變逐步積累到質(zhì)變的“飛躍”，強調(diào)改革的長期性和艱巨性，其成功不是，也不會一蹴而就。
現(xiàn)在回到國企混改的理念和邏輯這一問題。我們知道，國企改革始終是中國40年經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容。經(jīng)過近幾年的試點探索和實踐總結(jié)，新一輪國企改革初步形成了在以下兩個層面平行推進的改革方向。其一，在國有資產(chǎn)管理體系上，通過重組或新建國有資本投資營運公司作為‘政府和市場之間的界面’，‘隔離’國資委和實體企業(yè)，由此實現(xiàn)從以往‘管人管事管企業(yè)’向‘管資本’轉(zhuǎn)化；其二，在經(jīng)營實體層面，通過引入民資背景的戰(zhàn)投，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上進行所有制的混合，形成股東之間力量的制衡和分權(quán)控制格局。其中第二個層面就是我們通常所說的國企混改。
然而，圍繞在引入民資背景的戰(zhàn)投，實現(xiàn)所有制混合的國企混改問題上，近期出現(xiàn)了來自實踐部門的一些不同聲音，使得原本相對清晰的國企改革方向又開始變得有點模糊了。一些人認為，混改不是國企改革唯一實現(xiàn)形式，更不是“一混了之”；一些人更是明確地提出，“混合所有制不能從根本上解決中國國有企業(yè)改革的問題”，“只有讓市場在配置資源中起決定力量方向的改革才是國企改革的關(guān)鍵”。
姑且不論國企改革四十年從承包制開始，經(jīng)過職工股份合作制和企業(yè)集團部分控股公司上市等改制形式一路跌跌撞撞走來，就是四十年來所進行的市場導向的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不就是希望讓市場在配置資源中起決定力量嗎，但這又談何容易呢？再美麗的口號，不如實際的行動。
最近我在FT中文網(wǎng)的專欄中發(fā)表了兩篇關(guān)于國企改革的經(jīng)濟評論文章。第一篇的題目是《國企混改：只有“混”，才能“改”》，第二篇的題目是《國企改革：與其“并”，不如“混”》。大家將看到，在這兩篇文章中我所強調(diào)的國企混改應遵循的理念和邏輯，與張維迎教授在35年前提出“價格改革雙軌制”的理念和邏輯有很多一致和相似的地方。今天，我們在新一輪國企改革中積極倡導和熱心推動實踐當年“價格改革雙軌制”所遵循的理念和邏輯，也許這是對這種改革精神最好的傳承和紀念。
那么，我們?yōu)槭裁凑f今天國企混改所遵循的理念和邏輯，與當年“價格改革雙軌制”的理念和邏輯是一致和相似的呢？
對于這一問題的回答讓我們首先從國企發(fā)展面臨的主要問題談起。概括而言，國企面臨以下兩方面的問題。其一是”不該管的亂管“的問題，即國企由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)未能有效分離導致的監(jiān)督過度。這方面的典型例子是國企高管“一刀切”的限薪令。其二是“該管的卻不管”的問題，即由于所有者缺位和長的委托代理鏈條，國企理論上應該交由董事會履行的管理層薪酬設計問題卻沒有人愿管或敢管，導致管理層激勵不足，甚至激勵扭曲。這方面的典型例子是被大量的理論和實踐證明的經(jīng)理人股權(quán)激勵計劃在國有企業(yè)中遲遲得不到推行。當然，“該管的卻不管”的問題主要還是由”不該管的亂管“所導致的。
對于國企發(fā)展面臨的這兩方面問題，我們將看到，通過引入民資背景的戰(zhàn)投的混改將在一定程度上得到緩解，甚至解決。首先，混改新引入的民資背景的戰(zhàn)投作為國資新的制衡力量，形成主要股東之間的競爭關(guān)系和分權(quán)控制格局。這意味著，混改后的企業(yè)原則上不再是某一家股東的企業(yè)，而是“大家”的企業(yè)，需要大家（全體股東）商量著來。混改后的國企將由此形成一種自動糾錯機制和權(quán)力制衡格局，可以一定程度上減緩以往國企由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)未能有效分離導致的監(jiān)督過度問題。換種大家容易理解的通俗說法，混改后引入的戰(zhàn)投類似于明媒正娶了的兒媳婦，婆婆即使想說三道四，也至少需要看一看兒媳婦的臉色，而再不能像以往對待從小養(yǎng)大的童養(yǎng)媳一樣動輒呵斥。
其次，混改將使民資的盈利目標和國企保值增值目標有機統(tǒng)一在一起，在不同股東之間形成只有“合作”才能“共贏”的共識，共同自覺地推動企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)化。既然 “經(jīng)理人股權(quán)激勵”在理論和實踐上有如此諸多好處，而大家又是為了“共同的利益”（盈利）才走在一起的，那還有什么理由不積極主動推行呢？大家將看到，以往國企代理沖突下經(jīng)理人激勵不足，甚至扭曲的“該管的卻不管”的問題由此迎刃而解。混改后的國企將有激勵從本公司實際出發(fā)建立長效激勵機制，實現(xiàn)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)化，提升管理效率。
雖然國企混改目前還處在進行時狀態(tài)，現(xiàn)在評價混改是否真正解決國企發(fā)展面臨的”不該管的亂管，該管的卻不管“的問題還為時尚早，但我們至少可以通過以下兩個例子“管中窺豹”洞察未來混改可能帶給國企的變化。一個例子來自已經(jīng)初步完成混改的中國聯(lián)通。中國聯(lián)通混改完成后，BATJ和中國人壽等戰(zhàn)投共擁有混改后的中國聯(lián)通董事會8名非獨立董事中的5名，創(chuàng)立了“股權(quán)結(jié)構(gòu)上國資占優(yōu)，但在董事會組織中戰(zhàn)投占優(yōu)”的所謂“聯(lián)通混改模式”。請各位注意，即使在治理更為規(guī)范的國有上市公司中，又有多少公司在其非獨立董事中是由非控股股東委派的董事占了大多數(shù)呢？更不要提那些尚未上市的國有企業(yè)。中國聯(lián)通董事長王曉初先生在4月23日舉辦的5G創(chuàng)新峰會上表示，在混改后，中國聯(lián)通無論思想、風氣還是機制都發(fā)生了變化。
另一個例子是來自國有上市公司以“61.7%的凈資產(chǎn)”卻創(chuàng)造國資全部“87.6%的利潤”的事實。2018年12月12日，在2018央視財經(jīng)論壇暨中國上市公司峰會上，國資委副主任翁杰明先生透露，“有65.2%的總資產(chǎn)和61.7%的凈資產(chǎn)已經(jīng)進入上市公司，有61.2%的營業(yè)收入和87.6%的利潤總額來自于上市公司”。大家知道，通過上市，這些國有上市公司事實上已完成以“社會資本化”為特征的“混改”。因此國有上市公司以“61.7%的凈資產(chǎn)”卻創(chuàng)造國資全部“87.6%的利潤”的事實很大程度上與借助上市完成的混改，以及由此帶來的經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換有關(guān)。上述的兩個理由和兩個例子共同構(gòu)成我在我的文章中強調(diào)，“國企混改，只有混，才能改”背后的論證基礎(chǔ)和經(jīng)驗事實。
在理解了國企混改“混”與“改”的關(guān)系后，我們現(xiàn)在可以回答，為什么說今天國企混改所遵循的理念和邏輯與當年“價格改革雙軌制”的理念和邏輯是一致和相似的問題了。我們看到，國企混改與“價格改革雙軌制”至少在以下幾個方面具有一致性。
首先，在改革切入點的選擇上，二者都是通過首先引入未來容易形成競爭關(guān)系的外部力量。我們看到，價格體制改革雙軌制中的“市場軌”的存在，不僅成為評價計劃軌低效率和價格扭曲的基準，而且構(gòu)成計劃軌的直接挑戰(zhàn)。而在國企混改中，盈利動機明確的民資背景戰(zhàn)投在混改中則再次充當了競爭者和制衡者的角色。
其次，在改革哲學上，二者都希望從量的增減逐步實現(xiàn)到質(zhì)的飛躍，從量變到質(zhì)變。在價格改革雙軌制中首先是從市場定價多一些和計劃指導價格多一些的問題，逐步過渡到完全市場定價；而在國企混改中，從“一股獨大” 和大股東“大包大攬” 到“董事會層面戰(zhàn)投占優(yōu)”（聯(lián)通模式）和民資控股（天津北方信托模式），這種量的增減帶來的質(zhì)的飛躍在逐漸顯現(xiàn)。
第三，在改革內(nèi)容選擇上，二者則很好地體現(xiàn)了“增量改革”的特點。當年價格改革雙軌制，并沒有從開始立即放棄計劃軌，單純建立市場軌，而是通過選擇雙軌制，形成一個過渡期，最終實現(xiàn)市場和計劃的并軌；對于國企混改而言，新引入的民資背景的戰(zhàn)投是以“混”的方式，而不是以“替”的方式發(fā)揮制衡作用和形成分權(quán)控制構(gòu)架。
第四，在改革速度選擇上，二者都很好地貫徹了“漸進改革”的理念。如同價格雙軌制改革并非激進的休克療法一樣，新一輪國企混改同樣將通過“混”逐步形成股東力量的制衡，使國資從以往“管人管事管企業(yè)”逐步向“管資本”轉(zhuǎn)變，并最終實現(xiàn)建立現(xiàn)代法人制度和規(guī)范治理構(gòu)架這一“改”的目的。
正是基于上述四方面的理由，我傾向于認為，今天國企混改所遵循的理念和邏輯與35年前張維迎教授所倡導的“價格改革雙軌制”的理念和邏輯具有一致和相似的地方。在一定意義上，今天我們積極鼓吹的國企混改以“混”促“改”的理念事實上是當年價格雙軌制改革從“雙軌”最終過渡到“單軌”的理念的傳承和延續(xù)。
需要說明的是，在國企改革實踐中，我們還觀察到另外一種看似與 “混改”思路并行的國企改革思路。那就是通過并購重組實現(xiàn)的國有資源的重新組合和國資產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化。其中典型的例子如南車和北車于2015年合并為“中車”，寶鋼和武鋼于2017年合并為“寶武”，中核與中核建于2018年合并為新的中核等。相對于前面討論的“混”的國企改革思路，我們也許可以把這一種思路稱為“并”的思路。我們看到，“并”的思路對于切實推進對于國企改革至關(guān)重要的混改具有一定的迷惑性，干擾性，甚至誤導性。在國企改革究竟應該“并”還是“混”的問題上，我們始終堅持強調(diào)，與其“并”，不如“混”。
我們之所以強調(diào)國企改革“與其‘并’，不如‘混’”，主要是出于以下兩方面的擔心。其一，除了本身容易招致壟斷質(zhì)疑，甚至卷入一些國家啟動的反壟斷調(diào)查，“并”所形成的局部壟斷產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會帶來暫時高額（壟斷）利潤，掩蓋了國企真正需要解決的體制轉(zhuǎn)化問題，從長遠看不利于國企經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)化和管理效率的提升。這方面的典型例子是2010年由天津鋼管、天津鋼鐵集團有限公司、天津天鐵冶金集團有限公司、天津冶金集團有限公司等4家國有企業(yè)合并組成的渤海鋼鐵。在財務并表后的2014年，渤海鋼鐵一舉進入美國《財富》雜志評選的世界500強企業(yè)榜單，排名第327位。2015年排名進一步從327名上升到304名。但從2015年底以來，快速擴張后的渤海鋼鐵陷入了嚴重的債務危機，105家銀行金融機構(gòu)卷入的負債金額總計高達1920億元。
需要說明的是，很多國資背景的煤炭、鋼鐵、有色等500強巨頭，絕大部分是通過整合而來的，而“并”與貿(mào)易，直接虛報等被一些評論者認為是“500強速成指南”中的重要工具。因而“并”其實并不是解決國企發(fā)展所面臨問題的根本途徑。
其二，被“并”暫時遮掩起來的國企經(jīng)營體制轉(zhuǎn)換問題最終依然需要依靠“混”來解決。對于渤海鋼鐵債務危機的化解，首先是2016年4月把經(jīng)營狀況相對尚好的天津鋼管從渤海鋼鐵中剝離出來，而鋼鐵主業(yè)則考慮引入民資背景的德龍鋼鐵做戰(zhàn)投，進行混改。我們看到，渤海鋼鐵在經(jīng)歷了“并”帶來的短暫繁榮后，不得不重新回到通過“混”，最終實現(xiàn)“改”的國企改革思路上來。這里讓我們大膽猜想，如果當初中國聯(lián)通不是通過引入BATJ等進行混改，而是走與中國電信或和中國移動等的合并之路，那我們今天看到的又會是怎樣的聯(lián)通呢？
因此，對于正在推進的國企改革，我們始終強調(diào)這樣兩句話。第一句話是，國企混改，“只有‘混’ ，才能‘改’”；第二句話是，國企改革，“與其‘并’ ，不如‘混’”。我們看到，其背后的理念和邏輯與35年前張維迎教授所倡導的“價格改革雙軌制”的理念和邏輯是一致的。那就是，引入競爭，積極推進，務實改革。如果說30多年前在價格改革過程中由于采取雙軌制的改革策略和務實理念最終使中國的價格改革獲得成功，我們今天也十分期待國企混改能夠通過采納與當年價格改革雙軌制類似的理念和邏輯，使國企改革最終獲得成功。
作者：鄭志剛，中國人民大學財政金融學院應用金融系主任、教授
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